Государственно-частное партнерство как инструмент управления экономикой региона (в контексте кластерных инициатив)

В статье приводится классификация проектов государственно-частного партнерства. Рассматривается опыт реализации таких проектов в связи с кла — стерными инициативами на примере автомобильного кластера Санкт — Петербурга. Предлагается подход к определению экономического эффекта взаимодействия государства и частного сектора посредством реализации про — екта государственно-частного партнерства.

In the article the classification of state-private partnership projects is given. The author considers the experience of realization of such projects in connection with cluster initiatives on the example of Saint Petersburg automobile cluster. The approach to evaluate the economic effect of interaction between the state and the private sector by means of realization of the project of the state-private partnership is offered.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, классификация, кластер, регион, автомобилестроение, экономический эффект.

Key words: state-private partnership, classification, cluster, region, automobile industry, economic effect.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой механизм, способствующий гармоничному развитию экономики на всех уровнях. С его помощью органы государственной власти дают возможность частному капиталу извлекать прибыль из проектов, ко — торые, возможно, иначе не могли бы быть реализованы в силу раз — личных ограничений. В свою очередь, бизнес открывает для государства новые возможности для повышения качества государ — ственных услуг, более качественного выполнения перед обществом своих обязательств. Партнерство государства и бизнеса является оптимальной формой устранения проблем во всех случаях, когда у частного сектора объективно не хватает ресурсов для решения за — дач, стоящих перед экономикой.

Для нашей страны ГЧП – это традиции предпринимательства и многовековой, еще дореволюционный, опыт. В царской России раз — витие ГЧП наилучшим образом прослеживается на примере желез — нодорожных концессий. Так, если к концу 1850-х гг. общая

протяженность российских железнодорожных линий составляла все — го 3 тыс. км, то за последующие 20 лет она увеличивалась на 1 тыс. км в год, и к началу Первой мировой войны эксплуатационная длина сети достигла 60 тыс. км.1

За рубежом государственно-частным партнерством принято на- зывать очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В са — мом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения об — щественных потребностей. Сферы применения ГЧП в развитых за- рубежных странах очень разнообразны, а сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур с разнообразным диапазоном задач и компетенций.

По оценкам, в настоящее время проекты ГЧП в Великобритании обеспечивают 17 % экономии государственного бюджета, в Канаде

20 % всей новой инфраструктуры разработано, построено и управ — ляется частным сектором, а во Франции два основных оператора ГЧП обеспечивают 60% переработки отходов, 62 % водоснабжения

и 75 % городского центрального отопления страны [3].

Официальный статус механизм ГЧП в нашей стране получил

28 июля 2004 г. в «Основных направлениях деятельности Прави — тельства Российской Федерации на период до 2008 г.». Развитие форм ГЧП было впервые обозначено как приоритетное направление социально-экономической политики государства. В качестве обос — нования этого был использован аргумент, что развитие социальной сферы и превращение ее в фактор экономического роста требует применения новых подходов – как в финансировании, так и в управ — лении социальными институтами.

Для местных органов власти партнерство может стать важным элементом прогрессивного развития и инфраструктурного обустрой-

ства территории, создания новых рабочих мест, привлечения инве — стиций и являться одним из основных факторов социально — экономического развития региона.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести любые взаимовыгод — ные формы взаимодействия государства и бизнеса.

Основными формами, в которых реализуется партнерство госу- дарства с предпринимательскими структурами, являются контракты (на обслуживание, управление, строительство, эксплуатацию, пере — дачу), договоры аренды (лизинга), государственно-частные пред — приятия (смешанные корпорации), соглашения о разделе продукции (рисковые контракты – production sharing Agreement), концессии.

1 Для сравнения: в современной России за 1992–2008 гг. эксплуатацион — ная длина железнодорожной сети уменьшилась на 2 тыс. км [3].

Наиболее перспективную и комплексную форму партнерства представляют собой концессии, так как:

они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осу-

ществлять стратегическое планирование своей деятельности;

в концессиях частный сектор обладает наиболее полной сво- бодой в принятии административно-хозяйственных и управленче — ских решений, что отличает их от совместных предприятий;

у государства в рамках как концессионного договора, так и за — конодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов;

государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой

право распоряжения ею.

В самом общем виде «концессия» означает уступку прав; госу — дарственная концессия – уступка государством на определенных условиях своих имущественных прав на отдельные виды хозяйст — венной деятельности негосударственным компаниям, организациям и другим юридическим лицам.

Объектами концессии могут быть:

природные ресурсы, находящиеся в собственности государст- ва (минерально-сырьевые, водные, лесные);

государственные предприятия (в том числе в сфере социаль- ной и экономической инфраструктуры);

операции и виды хозяйственной деятельности, на которые го- сударство установило свою монополию (производство и экспорт

вооружений, производство и торговля алкогольными изделиями и т. д.).

Создание за счет частных структур (концессионеров) новых ак-

тивов (объектов) с последующей их эксплуатацией получило назва — ние инвестиционных концессий, так как они предполагают осуществление инвестиций в создание новых активов. Инвестици — онные проекты, реализуемые в рамках концессионных договоров, в мировой экономической практике называют концессионными.

В российской практике используются все формы ГЧП, кроме концессий, несмотря на то, что за рубежом наиболее распростра — ненной формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются именно концессии. Пока в России только разра — батываются концептуальные основы концессий. В стране нет ни со — ответствующих институтов, ни законодательства в этой области, ни четкого представления о том, как должны регулироваться предпри- ятия, созданные на основе концессий. В то же время экономический потенциал концессий в России можно оценить как высокий.

В качестве приоритетных направлений применения концессий должны рассматриваться объекты производственной инфраструкту — ры (автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электро — станции, коммунальные системы) при условии сохранения их в государственной собственности и создания системы регулирования и контроля со стороны органов государственной власти за деятель- ностью частных компаний.

Анализ зарубежного и отечественного опыта в области реали- зации проектов государственно-частного партнерства (ПГЧП) позво — лил выделить их следующие основные классификационные признаки: форма и сфера реализации проекта; масштаб проекта; соотнесение с кластерными инициативами.

По форме реализации ПГЧП классифицируются следующим образом:

государственные контракты, которые государство предос- тавляет частным компаниям на выполнение работ и оказание обще — ственных услуг, на управление, поставку продукции для

государственных нужд, контракты технической помощи и т. д.;

арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собст — венности (зданий, сооружений, производственного оборудования); в качестве платы за пользование государственным имуществом част- ные компании вносят в казну арендную плату;

государственно-частные предприятия; участие частного сек- тора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных пред — приятий;

соглашения о разделе продукции (СРП);

концессии – система отношений между, с одной стороны, го- сударством (концедентом) и, с другой – частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования го — сударственной собственностью по договору, на платной и возврат — ной основе, а также прав на осуществление видов деятельности,

которые составляют исключительную монополию государства.

По сфере реализации ПГЧП классифицируются следующим об- разом:

производственная инфраструктура (автомобильные и же- лезные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, элек — троэнергетика) – строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение систем управления движением (включая городской транспорт), электроснабжением, трубопроводными устройствами и др.

экологическая инфраструктура – создание, обслуживание и развитие городских и загородных парков (с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов от организации экологи — ческого туризма), очистных сооружений и других объектов экологи — ческого назначения;

социальная инфраструктура – строительство и оборудование социально значимых объектов (школ, больниц, центров досуга, культуры и иных учреждений) частными компаниями, получающими право застройки и развития прилегающей территории;

жилищно-коммунальное хозяйство – эксплуатация комму — нальных сетей (водопровод, канализация), уборка улиц, вывоз и утилизация мусора;

недропользование – предоставление субъекту предпринима- тельской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительных прав на поиски, разведку, добычу минераль-

ного сырья на участке недр и на ведение связанных с этим работ;

недвижимость – строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и уча — стие в коммерческих проектах;

общественный порядок и безопасность – обеспечение по — рядка на транспорте и в общественных местах, обслуживаемых ча — стными компаниями; организация и обслуживание парковок;

телекоммуникация – создание телекоммуникационной инфра- структуры и предоставление услуг потребителям;

финансовый сектор – привлечение частных страховых и управляющих компаний в сферу обязательного социального страхо — вания и государственного пенсионного обеспечения;

По масштабу классифицируются следующим образом:

национальный (формирование эффекта на уровне государства в виде увеличения ВВП и НД, повышения национальной конкурен — тоспособности, прироста налогов в федеральный бюджет и пр.);

региональный (формирование эффекта на уровне региона – увеличение ВРП, повышение конкурентоспособности региона и его инвестиционного рейтинга, увеличение потока туристов, сокраще — ние безработицы, прирост налогов в региональный бюджет и др.);

местный (создание новых рабочих мест, прирост налогов в местный бюджет, снижение социальной напряженности и т. д.).

По соотнесению с кластерными инициативами ПГЧП классифи- цируются на проекты, реализуемые в рамках кластерных инициатив,

вне кластерных инициатив.

В соответствии с положениями «Концепции долгосрочного со- циально-экономического развития Российской Федерации на период

2008–2020 гг.» [1], предусматривающей переход на принцип поляри-

зованного развития регионов вместо реализации политики вырав — нивания, кластеры являются приоритетом регионального развития и ПГЧП, таким образом, могут реализовываться как в рамках кластер — ных инициатив, так вне таковых.

Рассматривая последний классификационный признак, необхо- димо отметить, что автор поддерживает позицию специалистов На — ционального института конкурентоспособности, которые предложили концепцию «4К», позволяющую следующим образом идентифицировать кластер [2]:

концентрация компаний из основной отрасли, а также поддер- живающих и связанных отраслей в пределах локальной территории;

конкуренция в борьбе за потребителя, его завоевание и удер — жание;

кооперация в вовлечении родственных отраслей и местных институтов и поддержании конкурентоспособности своей продукции на внешнем рынке;

конкурентоспособность на рынке за счет высокой производи- тельности, основанной на специализации и взаимодополнении уча — стников.

В современных условиях кластерный подход оказывается опти-

мальным для конкурентного развития как самого кластера, т. е. ком — паний и институтов, входящих в его состав, так и для того региона, на территории которого этот кластер локализуется.

Кластерный подход представляет собой одно из важных совре- менных направлений мировой экономической науки. По сравнению с традиционным отраслевым анализом он позволяет более адекватно рассмотреть основные особенности различных секторов экономики и выявить их конкурентные преимущества, благодаря чему данный подход активно используется в странах с развитой рыночной эконо — микой.

Так, например, ключевые промышленные кластеры в Германии сформировались еще в 50–60-е гг. ХХ в. Сейчас полностью класте — ризованы промышленность Финляндии и Скандинавии, в США бо-

лее половины предприятий работают по такой модели производства, и доля ВВП США, производимого в кластерах, со- ставляет порядка 60 %. Автомобильный кластер PANAC в Венгрии, созданный в 2000 г., обеспечивает 14 % промышленного производ — ства и 31 % обрабатывающей промышленности страны. Формиро — вание кластера по производству вина в Чили обеспечило лидерство государства в области виноделия [2].

Опыт реализации кластерного подхода ведущими зарубежными странами показал, что он служит хорошей основой для конструктив — ного диалога между представителями предпринимательского секто — ра и государства.

В настоящее время в Российской Федерации ситуация склады- вается таким образом, что инициативы федерального центра фак — тически создают условия для развития кластеров на региональном уровне. В частности, особые экономические зоны, которые сами по себе кластерами не являются, выступают в качестве инфраструкту — ры для оформления и развития кластерных инициатив. Те террито — рии, которые сегодня получили статус особых экономических зон, имеют потенциал для развития кластеров: в Санкт-Петербурге – это автомобильный кластер и кластер приборостроения, в Зеленограде

– кластер микроэлектроники, в Томской области – биотехнологиче — ский и ИКТ-кластер, в Липецкой области – кластер производства

«белой техники».

Сейчас производство автомобильной техники в России геогра- фически размещено в различных федеральных округах: Северо — Западном, Центральном, Приволжском; сборочные производства присутствуют в Калининградской области, г. Таганроге, г. Екатерин — бурге, Новосибирской области, в конце 2009 г. началось производ-

ство автомобильной техники в Дальневосточном регионе. При этом основная концентрация сосредоточена в Европейской части России.

Традиционные отечественные автомобильные заводы, создан — ные как самодостаточные полномасштабные комплексные произ — водства, включающие полный цикл всех технологических переделов (от первичной обработки сырья и материалов до конечного продук — та), являются градообразующими (ОАО «АВТОВАЗ» – г. Тольятти, ОАО «КАМАЗ» – г. Набережные Челны). Реструктуризация данных компаний напрямую сопряжена с обеспечением социальной ста — бильности данных регионов и повышением конкурентоспособности региональной экономики.

В настоящее время в России уже практически сформировались

три ключевых автомобильных кластера (по месту концентрации производств конечной продукции): Приволжский (г. Тольятти, г. Са — мара, г. Набережные Челны, ОЭЗ «Алабуга», г. Ульяновск, г. Ниж — ний Новгород); Центральный (Москва, г. Калуга, г. Владимир); Северо-Западный (Санкт-Петербург, г. Великий Новгород, г. Псков).

В общем объеме производства легковых автомобилей в Рос- сийской Федерации постепенно увеличивается доля производств, расположенных в Санкт-Петербурге. Так, только в феврале 2011 г. из 127 300 легковых автомобилей, произведенных в России, 13 200 были выпущены на предприятиях, расположенных в окрестностях Санкт-Петербурга, что составило 10,4 % от общего объема произ — водства автомобилей1. Основная причина увеличения удельного веса легковых автомобилей, произведенных на предприятиях авто-

1 Для сравнения: в 2010 г. этот показатель составлял менее 6 %.

мобильного кластера Санкт-Петербурга – постепенный выход не так давно открывшихся предприятий (заводов Дженерал Моторс, Нис — сан, Тойота, Форд и Хендай) на плановые мощности. По оценкам, через два года производственные мощности автопромышленных предприятий кластера могут увеличиться более чем в два раза по сравнению с текущим годом.

Примечательным является также тот факт, что один из самых масштабных ПГЧП в нашем регионе – «Западный скоростной диа — метр» (ЗСД) – связан с функционированием предприятий Северо — Западного автомобильного кластера, так как Северный участок ЗСД создаст возможность кратчайшего выхода автотранспорта с КАД на автодорогу Е-18 «Скандинавия» и обеспечит автодорожную связь автомобильных заводов «Hyundai» и «Nissan», а также заводов по производству автокомплектующих.

Использование кластерных инициатив наиболее перспективно на тех территориях, где бизнесмены и властные структуры намере — ны в кратчайшие сроки создать конкурентоспособную отрасль про-

мышленности. Реализация ПГЧП в рамках кластерных инициатив генерирует экономический эффект, усиленный агломерационным эффектом.

Для оценки экономического эффекта взаимодействия государ- ства и частного сектора экономики посредством реализации ПГЧП представляется целесообразным использовать подход, разрабо — танный М. Шаффером, А. Гриром и С. Мабуле, с выделением пяти счетов, отражающих различные аспекты воздействия проекта на экономику, общество и окружающую среду [4]. Такими счетами яв- ляются: счет государства; счет жителей страны (сектор домохо — зяйств); счет окружающей среды; счет экономического развития; счет социального развития.

Выводы

1. ПГЧП можно классифицировать по таким признакам, как форма и сфера реализации проекта; масштаб проекта; соотнесение с кластерными инициативами.

2. Для местных органов власти реализация ПГЧП может стать важным элементом прогрессивного развития и инфраструктурного обустройства территории, создания новых рабочих мест, привлече — ния инвестиций и являться одним из основных факторов социально — экономического развития региона.

3. В современных условиях кластерный подход оказывается оп- тимальным для конкурентного развития как самого кластера, так и для региона его локализации.

4. В настоящее время инициативы федерального центра фак- тически создают условия для развития кластеров на региональном

уровне, а особые экономические зоны выступают в качестве инфра — структуры для оформления и развития кластерных инициатив.

5. Использование кластерных инициатив наиболее перспектив- но на тех территориях, где бизнесмены и властные структуры наме-

рены в кратчайшие сроки создать конкурентоспособную отрасль промышленности.

6. Реализация ПГЧП в рамках кластерных инициатив генериру- ет экономический эффект, усиленный агломерационным эффектом, для оценки которого целесообразно использовать счета, отражаю — щие различные аспекты воздействия проекта на экономику, общест — во и природу страны: счет государства; счет жителей страны (сектор домохозяйств); счет окружающей среды; счет экономического раз — вития; счет социального развития.

Материал взят из: Вестник Ленинградского государственного университета имени А. С. Пушкина № 4 Том 6. Экономика