Анализ методик оценки эффективности целевых программ субъектов Российской Федерации

В статье проводится анализ существующих методик оценки эффективно — сти реализации целевых программ, выявляются их преимущества и недостатки, предлагаются основные характеристики, которыми должны обладать разраба — тываемые методики оценки.

In the article the existing evaluation techniques of target programs realization efficiency is analyzed; their advantages and disadvantages are identified; the key characteristics of the estimation methods developed are given.

Ключевые слова: целевые программы, методы оценки, государственные финансы, экономика.

Key words: target programs, evaluation methods, public finances, economy.

Целевые программы, направленные на решение проблем кон- кретных регионов, призваны способствовать достижению стратеги — ческих целей региональной политики. При этом особая роль целевых программ определяется тем, что в отличие от других фи — нансовых инструментов, используемых для этих целей, программы в силу своего преимущественно инвестиционного характера наце — лены на решение не столько текущих, сколько первоочередных за — дач реформирования экономики. В связи с этим особую актуальность приобретает совершенствование структуры целевых программ, разработка новых методов оценки их эффективности.

Оценка эффективности – важный элемент разработки целевых

программ, позволяющий определить наиболее полный и устойчи- вый конечный результат от их внедрения. Анализ целевых программ субъектов Российской Федерации позволяет оценить эффектив — ность расходования выделенных бюджетных средств, динамику из — менения показателей, характеризующих качество и безопасность жизни населения, степень и сроки внедрения мероприятий, обеспе- чивающих достижение поставленных государственных целей и за — дач. Результаты анализа позволяют определить приоритетные направления расходования средств, сформировать перечень меро — приятий по повышению результативности от внедрения целевых программ, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально — технические, кадровые) для повышения эффективности проводи — мых мероприятий.

В рамках оценки целевых программ в субъектах Российской Федерации разработаны специальные методики, призванные по — мочь оценить необходимость реализации программы с позиции по — лучаемых результатов, соответствие программ приоритетам социально-экономического развития региона и государства в целом.

В анализируемых методиках целевые программы оцениваются по следующим критериям:

• соответствие программы приоритетам социально — экономического развития региона;

• соответствие программ интересам населения;

• уровень проработки целевых показателей (индикаторов) и ре- зультативности целевых программ;

• степень финансовой обеспеченности бюджета программы;

• ход выполнения мероприятий реализуемых программ, эффек- тивность мер, принимаемых государственными заказчиками про — грамм по привлечению внебюджетных источников и местных бюджетов для финансирования программ;

• динамика показателей экономической и социальной эффек — тивности реализации целевой программы.

В регионах, где применяются комплексные методики оценки бюджетных целевых программ, чаще используются варианты, осно — ванные на расчете интегральных показателей. Так, в Иркутской и Пензенской областях разработаны методики, которые устанавлива — ют единые правила проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ [1, 2]. Для оценки эффективности применяется система из трех комплексных критериев K i, рассчитан — ных на основе частных критериев k ij. Комплексные критерии ис-

пользуются для оценки программ по следующим направлениям:

качество администрирования реализации программ;

достижение запланированных результатов, указанных в пас- порте программы;

качество управления расходами.

Степень соответствия программ каждому частному критерию оценивается по балльной шкале. На основе оценок по частным кри — териям рассчитываются комплексные критерии. Значение инте — грального (итогового) показателя оценки эффективности (R)

рассчитывается на основе комплексных критериев с учетом их ве — совых коэффициентов по формуле:

K3 * i3 , K2 * i2 R = K1 * i1

где R – значение интегрального показателя;

K 1 , K 2 , K 3 – комплексные критерии оценки эффективности це — левой программы;

i 1 , i 2 , i 3 – весовой коэффициент соответствующего комплексно-

го критерия.

В соответствии со значением интегрального (итогового) показа — теля программе присваивается качественная характеристика: высо- коэффективная; умеренно эффективная; удовлетворительно эффективная; неэффективная.

В случае низкой эффективности реализации программы на рас- смотрение правительства области предоставляются проекты реше — ний о сокращении бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном ее прекращении.

В Калужской области действует схожая методика: оценка эф- фективности реализации целевых программ также проводится на основании расчета интегрального показателя эффективности, одна — ко для расчета используется четыре, а не три комплексных критерия [3]. Дополнительной оценке подвергается соответствие содержания программ унифицированным требованиям, предъявляемым к их разработке.

Величина интегрального (итогового) показателя оценки проекта

программы складывается на основе совокупной оценки по ком- плексным критериям. Максимально возможная величина интеграль — ной оценки составляет 10 баллов. Положительная оценка присваивается при количестве набранных баллов более 6,5. Отри — цательная оценка присваивается при количестве набранных баллов менее 6,5. Отличием методики является то, что присвоение отрица — тельной качественной характеристики программе не отражается на дальнейшей корректировке ее финансирования.

В Астраханской области принята методика, определяющая по- рядок проведения оценки результативности целевых программ для определения их рейтинга с целью формирования перечня про — грамм, предусматриваемых к финансированию из областного бюд — жета в очередном финансовом году, и принятия решений о необходимости внесения в них изменений или дополнений [4]. Ме — тодика предполагает использование пяти комплексных критериев, на основании которых рассчитывается интегральный показатель рейтинга целевых программ. Кроме четырех критериев, описанных в

методике Калужской области, анализируется приоритетность и зна- чимость проблемы для развития экономики региона, социальной поддержки и защиты населения.

Для представления итоговых интегральных оценок использует- ся качественная шкала: программе может быть присвоен один из трех рангов: эффективная; умеренно эффективная; неэффективная; Программы, признанные неэффективными, не включаются в перечень финансируемых и по ним рассматриваются предложения о досрочном прекращении реализации либо их доработке. Кроме то — го, программа может быть признана неэффективной в случае при — своения нулевой оценки хотя бы по одному из следующих комплексных критериев: 1) приоритетность и значимость проблемы для развития экономики области; 2) постановка в программе задач, условием решения которых является применение программно-

целевого метода.

Целевые программы Мурманской области оцениваются с по — мощью методики, содержащей 11 частных показателей [5]:

P 1 – соответствие полномочиям; P 2 – нормативная необходимость;

P 3 – увеличение стоимости основных средств;

P 4 – реализация принципов привлечения внебюджетных источ — ников;

P 5 – реализация принципов софинансирования с федерального

бюджета;

P – реализация принципов софинансирования с бюджетами

6

муниципальных образования;

P 7 – приоритетность реализации для региона; P 8 – состояние завершенности;

P 9 – степень решения проблемы;

P 10 – наличие федеральной целевой программы – аналога;

P 11 – соответствие мероприятиям федеральной целевой про — граммы.

Степень соответствия целевых программ частным показателям

оценивается по балльной шкале в диапазоне от 0,1 до 1 балла. Расчет значений частных показателей осуществляется по формуле:

Zi * N, где Z iP i – весовой коэффициент;

N – балльная оценка показателя P i.

На основе оценок по 11 частным показателям рассчитывается коэффициент приоритетности (К пр ) каждой целевой программы:

K пр = P 1 + P 2 + P 3 + … + P 4 .

Несмотря на сложность расчета, полученный коэффициент приоритетности не оказывает влияния на присвоение качественной характеристики программе и не отражается на корректировке бюд — жетного финансирования на очередной финансовый год.

В республике Татарстан действует методика оценки долгосроч-

ных и ведомственных целевых программ, определяющая эффек- тивность реализации целевых программ на основе соответствия ряду индикаторов [6]. В методике нет фиксированного количества индикаторов, по которым необходимо проводить оценку эффектив — ности, предполагается, что для каждой программы необходимо раз — работать критерии эффективности и каждому индикатору присвоить удельный вес в зависимости от степени влияния на повышение ка — чества жизни населения Республики Татарстан; степени отражения индикатором выполнения программы в целом.

Присвоенный индикатору удельный вес сохраняется на весь

период реализации целевых программ и на последующие два года, в течение которых будет проводиться оценка эффективности целе — вых программ.

Для оценки индикатора рассматриваются его плановые значе-

ния на период реализации целевой программы:

1. При увеличении или сохранении постоянного значения пла- нового индикатора в последующие годы

 

 

= x 100%,

где – плановое значение i-го индикатора;

– фактическое значение i-го индикатора; – выполнение i-го индикатора, %.

2. При снижении значения планового индикатора в последую- щие годы

 


 

= x 100%.

Итоговое значение определяется в соответствии с плановыми значениями индикатора за период реализации целевой программы.

Оценка интегрального значения индикаторов проводится по формуле

 

 

= ),

где – интегральное значение индикаторов; – выполнение i-го индикатора, %;

n – количество индикаторов;

– относительный весовой коэффициент i-го индикатора,

0 < ≤1.

Основанием для досрочного прекращения (переработки) реали- зации целевых программ является удовлетворение их следующим критериям:

1. Фактические значения индикаторов оценки эффективности

реализации целевых программ не достигают плановых значений.

2. Целевая программа находится ниже уровня окупаемости (данный критерий используется только для инвестиционных про — грамм).

3. В течение двух и более лет отсутствует динамика повышения уровня окупаемости (данный критерий используется только для ин — вестиционных программ).

Критерий 1 определяется по результатам оценки эффективно- сти реализации целевых программ на основе выполнения индикато — ров, критерии 2 и 3 определяются по результатам оценки бюджетной эффективности инвестиционных программ.

Кроме того, следует отметить, что в таких субъектах Российской

Федерации как, Самарская и Челябинская области нет единой уни — версальной методики оценки целевых программ – для каждой про-

граммы разрабатывается отдельная методика.

В Самарской области для оценки эффективности реализации целевых программ рекомендуется использовать от 2 до 7 индикато — ров, при описании методик оценки эффективности программы реко — мендуется отразить: наименование показателей оценки эффективности; единицу измерения показателей; алгоритм расчета показателей эффективности; периодичность расчета показателей.

В Ленинградской области используется методика, устанавли- вающая единые для всех отраслей правила формирования крите — риев оценки эффективности целевых программ [7]. Для оценки используются следующие показатели:

эффективность программы (абсолютная и сравнительная; рас- четная и фактическая; прямая и сопряженная; экономическая, бюд-

жетная и социальная);

прирост коэффициента эффективности.

Эффективность региональной целевой программы отражает ее соответствие целям и интересам социально-экономического разви — тия Ленинградской области. Под эффективностью понимается соот — ношение результатов программы и затраченных на их достижение трудовых и материальных ресурсов:

 

 

 

Э = ,

где Э – эффективность программы;

Р – результаты, выраженные в денежных показателях (при оценке сравнительной эффективности допустимо использование натуральных показателей);

З – затраты на реализацию программы с учетом всех источни- ков финансирования.

Приоритетным (критериальным) обобщающим показателем экономической эффективности служит прирост коэффициента эф — фективности (общей рентабельности), рассчитанный по формуле

 

= — ,

 

где – прирост коэффициента эффективности;


, – коэффициенты эффективности в отчетном (анализи — руемом) ( ) и базисном ( ) (сравнительном) периодах.

В качестве показателей эффективности применяются только такие показатели, которые имеют количественное выражение: при — рост объемов налоговых платежей в бюджетную систему; показате — ли занятости, планируемая прибыль; соотнесение базовых и планируемых затрат и др.

Для мероприятий, которые надо оценить качественно, исполь- зуют следующие методы:

«предпочтения», основывающийся на экспертной оценке го — товности платить за наличие какого-либо положительного эффекта (полезных характеристик) или устранения отрицательного эффекта;

определения затрат на замену, когда элемент, вызывающий негативные последствия, заменяется новым решением, устраняю — щим эти последствия;

теневых цен, когда конкретный эффект проявляется в росте рыночных цен на услугу с учетом теневого эффекта;

описательные методы.

В основе применения указанных методов применяется доста-

точно условная схема «затраты-результаты» с включением по воз — можности всех экономических оценок эффектов, поддающихся количественной оценке и рассчитанных по соответствующим фор — мулам или оцениваемых по качественным признакам.

Таким образом, рассмотрев применяемые в различных регио — нах методики оценки целевых программ, результаты анализа можно представить в виде табл.

Таблица

Сравнительная характеристика методик оценки эффективности реализации целевых программ

Сравниваемые характеристики

Метод интегральной оценки

Метод анализа

затрат и резуль — тативности

Отсутствие единой методики

Основные

черты

Применяется система

из нескольких ком — плексных критериев Ki, рассчитанных на основе частных кри — териев Kij. На основе полученных значений рассчитывается инте — гральный показатель, в который входят рассчитанные ком — плексные критерии с соответствующими весами. В соответст — вии со значением ин — тегрального показателя опреде- ляется качественная характеристика оцен — ки эффективности программы

Эффективности

целевой програм — мы рассчитывает — ся как соотно — шение ее резуль — татов и затрачен — ных на их дости — жение трудовых и материальных ре- сурсов

Для каждой целе-

вой программы разрабатывается индивидуальная методика оценки эффективности реализации

Преимущества

методики

Использование сис-

темы критериев дает возможность прове — дения полной и все — сторонней оценки программы. Возможность ранжи- рования программ в зависимости от при — своенной качествен- ной оценки

Возможность

предварительной оценки, после — дующего монито — ринга и оконча — тельного контроля за достижением показателей со — циальной, эконо — мической и бюд — жетной эффек- тивности

Возможность про-

ведения оценки программы на ос — нове частных кри — териев с учетом специфики про — граммы

Продолжение табл.

Недостатки

методики

Не аргументировано

присвоение удельных весов критериям оценки.

Присвоение качест — венной характеристи-

ки программы не

всегда отражается на дальнейшей коррек — тировке финансиро- вания.

В ряде методик каче — ство проектировки программы оценива- ется в большей сте — пени, чем результат ее проведения.

Не учитывается спе — цифика программы, анализ производится на основе общих кри — териев

Сложность расче-

та качественного эффекта от вне — дрения програм — мы

Несопоставимость

оценок различных программ. Отсутствие воз- можности ранжи — рования

Примеры

регионов

Астраханская, Иркут-

ская, Калужская, Мурманская, Пензен — ская области; Рес- публика Татарстан

Ленинградская

область

Воронежская, Са-

марская, Челябин- ская области

В результате анализа были выявлены следующие недостатки методов оценки целевых программ, применяемых в субъектах РФ:

направленность на оценку качества проектирования програм- мы, а не на оценку эффективности бюджетных расходов (отсутствие оценки бюджетной эффективности);

сложность интерпретации показателей;

отсутствие информации о критериях оценки до момента ее проведения и т. д.

Кроме того, поскольку критерии оценки разрабатываются каж-

дым субъектом самостоятельно, проведение сравнительного анали — за эффективности реализации программ, проводимых в разных регионах, бывает затруднительно.

В связи с этим, можно выделить основные характеристики, ко- торыми должны обладать методики оценки целевых программ:

показатели оценки эффективности должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам;

они должны быть едины, четко сформулированы и однозначны;

показатели должны меняться каждый отчетный период реали- зации целевой программы в зависимости от влияния внешних и внутренних факторов;

необходимо соблюдение разумного соотношения между затра-

тами на сбор данных и полезностью этих данных;

показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени;

управляющие органы должны иметь возможность контролиро- вать затраты и непосредственные результаты.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что с уче- том новых стратегических ориентиров развития субъектов РФ на — зрела необходимость конкретизации задач и методов оценки эффективности целевых программ. Изучение мировой практики по — зволяет говорить о возможности использования в процессе оценки целевых программ таких инструментов, как балльный скоринг, логи — ческие модели, сетевое планирование. В настоящее время актуали — зируются проблемы оценки риска программ. В связи с этим инструменты оценки эффективности должны быть адекватны оце-

ниваемой программе и целям оценки.

Материал взят из: Вестник Ленинградского государственного университета имени А. С. Пушкина № 1 Том 6. Экономика